когда и какое первое учреждение парламентского типа появилось в россии
Российский парламентаризм: из прошлого в будущее
5 марта 1711 года Петр I издал указ об учреждении Правительствующего Сената, занимавшегося и законотворчеством
Заседание Сената при Петре I. Фото: общественное достояние
Один из этапов становления парламентаризма в нашей стране связан с Сенатом, учрежденным Петром Первым в начале XVIII века. Рассуждая о параллелях и различиях в работе петровских и современных сенаторов, политологи и законодатели попытались ответить, как будет развиваться российский парламентаризм в ближайшем будущем.
Коллективный заместитель императора
Сенат в России в структуре госвласти появился при Петре Первом — император, известный своими долгими отлучками, не мог постоянно заниматься текущими делами. У таких отъездов самодержца были веские причины — затяжная Северная война 1700-1721 годов, дела антишведской коалиции в лице Русского царства (Российской империей наша страна стала величаться как раз после победы в той войне), Речи Посполитой, Дании и Саксонии, известного как Северный союз, — заставляли Петра трижды поручать руководство страной избранным лицам.
На свою четвертую отлучку он 5 марта 1711 года специально учредил новую госструктуру — Правительствующий Сенат, призванный стать «коллективным заместителем императора» и уполномоченный принимать решения по всем ключевым вопросам управления империей — от контроля за бюджетом до налаживания союзнических связей с иностранными державами.
Впрочем, идея даже в ту пору не была в диковину — похожие функции исполняла в допетровские времена Боярская дума, а в 1701 году для тех же целей замышляли создать «консилию министров». Собственно, из участников той самой «консилии» Петр Первый в итоге и отобрал девятерых членов нового Сената.
Alma-mater фискалов
Русский Сенат не имел сходства с похожими «консилиями» за рубежом (например, в Швеции или Польше) и практически не был ограничен в решениях. Единственным «руководством» являлась инструкция царя, которую тот оставлял перед тем, как отлучиться. Сохранилась первая из таких документов: «Суд имеет нелицемерный, расходов напрасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить фискалов».
Последний пункт приведенных выше ценных царских указаний — главное нововведение, напрямую связанное с появлением Сената. Прообраз нынешних налоговых и спецслужб — фискалы были учреждены спустя неделю после начала работы новой госструктуры. В их должностные обязанности входило «над всеми делами тайно надсматривать, проведывая и обличая на суде «всякие преступления, взятки, кражу казны и прочее, також и прочие безгласные дела…».
Именно при Сенате состоял начальник службы тайных соглядатаев (обер-фискал, а впоследствии генерал-фискал), который имел помощника в каждой губернии (провинциал-фискала), а тот, в свою очередь, — сотрудников в каждом городе.
Чуть позже роль Сената была умалена — его функции взял на себя Верховный тайный совет, созданный при Екатерине I. Но уже в период правления Елизаветы Петровны сенаторы возвратили себе прежний вес. Формально их полномочия сохранялись и при Екатерине I, и при Павле I, но эти периоды правления характеризовались жесткой авторитарностью в принятии государственных решений, что увело Сенат в категорию учреждений, решавших второстепенные дела.
При Александре I, известном попытками реформировать систему госуправления, Сенат получил статус одного из высших административных учреждений — таким он сохранялся последующее столетие. В начале XX века Правительствующий Сенат закрепился в госвласти еще и как высший судебный орган. При этом право законодательной инициативы принадлежало не ему, а правительству. Революция 1917 года положила конец правлению Сената в России.
В прошлом — комиссары
Замещая царскую власть, Сенат на практике группировал вокруг себя целую систему органов власти и госучреждений. В сочетании с максимальной широтой полномочий сенаторов структура представляла собой штаб принятия и исполнения важнейших для России решений. Стоит отметить работающих при нем комиссаров — именно через них осуществлялась связь с губерниями. Это роднит петровский Сенат с сенаторами современными, которые, как известно, являются в Совете Федерации представителями российских территорий.
Заметим, что сенатские комиссары не только доводили высшие указания до мест, но и должны были следить за их исполнением, доставляли в Сенат необходимые сведения и исполняли на местах особые поручения. Так и современные сенаторы сегодня мониторят ситуацию на местах, отслеживая, в частности, выполнение поручений президента в своих регионах.
Частично Совет Федерации воспринял и то, что петровскому Сенату было отдано на откуп почти полностью, — «писание в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием. И сегодня через верхнюю палату проходят согласования кандидатуры прокуроров, руководителей силовых ведомств, аудиторов Счетной палаты.
Что касается законодательной деятельности, то здесь «родство» нынешних сенаторов с петровскими «дальнее». В начале XVIII века дела судебные, административные и законодательные не имели ведомственного разделения — все решения шли от монарха или от его «коллективного заместителя». Поэтому в ведении Сената, конечно, находились вопросы законодательные, но это было не ключевое направление работы, а «одно из».
Госсовет как потомок сената
В целом Правительствующий Сенат трудно сравнивать с современными институтами, поскольку «конфигурация государства претерпевала существенные преобразования даже в имперский период отечественной истории, не говоря уже о двукратной смене общественно-политической парадигмы». Так считает один из председателей группы по подготовке и реализации изменений в Конституцию России, глава Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас.
«Совет Федерации, как и Государственная Дума, является органом народного представительства. А в то время как Сенат выступал в качестве «коллективного заместителя» императора и решал вопросы не только нормотворческого, но и административного, судебного характера», — пояснил он нашему изданию.
Впрочем, сенатор все-таки провел некоторые параллели между современными институтами госвласти и петровским Сенатом. Речь, в частности, может идти о Госсовете, который участвует в выработке государственной политики и обеспечивает согласованность взаимодействия органов публичной власти.
Но и здесь есть нюансы. Как пояснил Андрей Клишас, система разделения властей в современной России не позволяет сконцентрировать тот объем полномочий, которым обладал петровский Сенат, в рамках одного органа или должностного лица. «Госсовет в современной России действует в рамках полномочий главы государства, которые, в свою очередь, ограничены действующей Конституцией, парламентом и органами судебной власти», — констатировал он.
«Калька» с Запада невозможна
Память о прошлом — это всегда и взгляд в будущее. Трехвековой юбилей учреждения Сената — повод задуматься, на какие традиции сегодня опирается в своем развитии наша государственность в целом и парламентаризм как ее неотъемлемая часть? Эксперты и парламентарии уверены, во главе угла здесь стоят и будут стоять отечественные, а не западные традиции. А мнение о том, что весь парламентаризм в России начинается только с работы Госдумы в начала ХХ века, — миф.
Как отмечает политолог Алексей Мухин, традиции народного представительства во власти в нашей стране очень глубокие и восходят они еще в вечевой демократии в древнем Новгороде. «Эти традиции эволюционировали долгое время, которого вполне достаточно, чтобы создать собственные традиции. И они у нас есть», — констатирует политолог.
Действительно, парламентаризм в том или ином виде всегда присутствовал в системе русской госвласти — это имело место и при монархии, и во времена советских народных депутатов. Это свидетельствует об одном — у нашего парламентаризма есть все, чтобы расти и развиваться по собственному пути. А прямое заимствование зарубежных институтов, как уверены в Совете Федерации, просто невозможно.
«Наш опыт госстроительства является уникальным, и парламентаризм здесь не является исключением. Ведь высшая государственная публичная власть в советский период осуществлялась системой именно представительных органов — Советов, — напоминает сенатор Клишас. — После распада Советского Союза, бесспорно, у нас в государстве был определенный интерес к западной модели демократии, были сторонники данного пути развития, сохранялся запрос общества на сильную исполнительную власть. Однако сложные условия, в которых оказалось наше государство в начале 90-х годов прошлого века, не стали причиной отказа от своей государственно-правовой идентичности».
По его словам, путь современного развития представительных институтов (прежде всего заксобраний, органов местного самоуправения) учитывает достижения мирового конституционализма, сохраняя важнейшие элементы устоявшейся отечественной традиции. Об этом говорит, например, то, на что мало кто обратил внимание, — многие институты, которые были отражены в новой редакции Конституции, уже давно существуют в нашей правовой традиции.
Так, например, в Конституции РСФСР 1918 года закладывались основы парламентского контроля (Совет народных комиссаров был ответственен перед Всероссийским съездом Советов и Всероссийским центральным исполкомом). Да и последующие конституции советского периода отечественной истории делали акцент на социальных ориентирах — это, как считает Клишас, выступает «основным традиционным элементом отечественного конституционализма».
«Благополучие граждан по смыслу поправок к Конституции 2020 года является одним из главных показателей эффективности публичной власти и предопределяет основные приоритеты деятельности представительных институтов в современной России», — уверен сенатор.
Парламент не будут «сокращать»
Всякая система сохраняет стабильность не в стагнации, а в своем совершенствовании, при котором развитие институтов — это не смена вывесок и перепланировка кабинетов. «Традиция как раз и состоит в том, чтобы менять качество, а не форму — это обеспечивает стабильность системы, чего и добивается российский парламентаризм», — считает Алексей Мухин.
Кстати, к одной из устоявшихся традиций в современной России эксперты уж относят двух-, а не однопалатный парламент. Поэтому развитие российских представительных институтов в ближайшем будущем вряд ли будет связано с изменениями в структуре парламента или с сокращением числа заксобраний регионов до парламентов федеральных округов.
Главной задачей на современном этапе, о которой не раз заявляли и в парламенте, и в Правительстве, и в Администрации президента, является анализ того, как на практике реализуются конституционные поправки 2020 года, в частности как покажет себя норма об усилении роли представительных институтов на всех уровнях власти. Ведь возможности контроля со стороны законодателей и их кадровые полномочия были расширены — кульминацией можно считать поправку в Конституцию-2020 об обязательном одобрении Госдумой кандидатов в премьер-министры и его замов, без которого те не смогут вступить в должность.
В поле конституционного мониторинга работы хватит — изменения внесены в 136 федеральных законов. Очевидно, что пока вопрос о дальнейшем реформировании политической системы и представительных институтов не является актуальным. Это подтвердил нашему изданию Андрей Клишас — возможны лишь точечные корректировки, существенных преобразований ожидать не стоит.
Так что все слухи, будто появление президентского Госсовета с губернаторами в его составе грозит «сокращением» палаты регионов и парламента вообще не имеют под собой оснований.
«Создание представительных органов на уровне федеральных округов не может подменять собой региональные заксобрания, — уточнил сенатор. — Наличие собственных представительных институтов является неотъемлемым признаком федеративного государства, а также условием равенства правового статуса субъектов РФ».
История парламентаризма в России
История парламентаризма в России
В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Оно получило название Государственная Дума. Дважды ее разгоняло правительство, но она просуществовала около 12 лет, вплоть до падения самодержавия, имея четыре созыва (первая, вторая, третья, четвертая Государственные Думы).
Во всех четырех думах (в разном, конечно, соотношении) преобладающее положение среди депутатов занимали представители поместного дворянства, торгово-промышленная буржуазии, городской интеллигенции и крестьянства. Они принесли в это учреждение свои представления о путях развития России и навыки общественных дискуссий. Особенно показательным было то, что в Думе интеллигенция использовала навыки, приобретенные в университетских аудиториях и судебных прениях, а крестьяне несли с собой в Думу многие демократические традиции общинного самоуправления.
В целом работа Государственной Думы являлась в России начала XX века важным фактором политического развития, оказывающим воздействие на многие сферы общественной жизни.
Официально всесословное представительство в России было учреждено Манифестом об учреждении Государственной Думы и законом о создании Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 года.
Николай II под давлением либерального крыла правительства в лице, главным образом, его премьера решил не накалять обстановку в России, дав понять подданным о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо говорится в указанном Манифесте: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов».
Как видно из Манифеста, первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа.
Манифест 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» существенно расширил полномочия Думы. Царь вынужден был считаться с подъемом революционных настроений в обществе. При этом полновластие царя, т. е. самодержавный характер его власти, сохранялся.
Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих.
Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек.
23 апреля 1906 года Николай II утвердил свод Основных государственных законов, который Дума вообще могла изменить только по инициативе самого царя. В этих законах, в частности, предусматривался целый ряд ограничений деятельности будущего российского парламента. Главным из них было то, что законы подлежали утверждению царем. Вся исполнительная власть в стране также подчинялась только ему. Именно от него, а не от Думы зависело правительство.
Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение. Более того, в свод Основных государственных законов был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени. В дальнейшем Николай II использовал этот параграф для того, чтобы проводить законы, которые Дума наверняка не приняла бы.
Потому Думы, за исключением третьей, фактически функционировали лишь по нескольку месяцев.
Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия. В Думу входили представители разных политических партий.
С самого начала своей деятельности Дума продемонстрировала, что она не намерена мириться с произволом и авторитаризмом царской власти. Это проявилось с первых дней работы российского парламента. В ответ на тронную речь царя 5 мая 1906 года Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных и монастырских земель и т. д.
Через восемь дней председатель Совета министров отмел все требования Думы. Последняя в свою очередь провела резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки.
За 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства. Была распущена царем, войдя в историю как «Дума народного гнева».
Характерно, что большинство заседаний первой Думы и второй Думы было посвящено процедурным проблемам. Это стало формой борьбы с правительством в ходе обсуждения тех или иных законопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать. Правительство, подчиненное только царю, не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве народной избранницы не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом добиться своих целей. В конечном счете подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 года вторая Дума была распущена.
Несмотря на свое долгожительство, третья Дума с первых же месяцев образования не выходила из кризисов. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по извечно не решенному в России крестьянскому вопросу, по вопросу об отношении к национальным окраинам, а также из-за личных амбиций, раздиравших депутатский корпус и в те времена. Но и в этих крайне трудных условиях оппозиционно настроенные депутаты находили способы высказывать свое мнение. С этой целью депутаты широко использовали систему запросов. На всякое чрезвычайное происшествие депутаты, собрав определенное количество подписей, могли подать интерпелляцию, то есть требование к правительству отчитаться о своих действиях, на что должен был дать ответ тот или иной министр.
Интересный опыт был накоплен в Думе при обсуждении различных законопроектов. Всего в Думе действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например бюджетная, состояли из нескольких десятков человек.
Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.
Законопроекты, поступавшие в Думу из министерств, прежде всего, рассматривались думским совещанием, состоявшим из председателя Думы, его товарищей, секретаря Думы и его товарища. Совещание делало предварительное заключение о направлении законопроекта в одну из комиссий, которое затем утверждалось Думой.
Каждый проект рассматривался Думой в трех чтениях. В первом, которое начиналось с выступления докладчика, шло общее обсуждение законопроекта. По завершении прений председатель вносил предложение о переходе к постатейному чтению.
После второго чтения председатель и секретарь Думы делали свод всех принятых по законопроекту постановлений. В это же время, но не позднее определенного срока, разрешалось предлагать новые поправки. Третье чтение являлось, по существу, вторым постатейным чтением. Смысл его состоял в нейтрализации тех поправок, которые могли пройти во втором чтении при помощи случайного большинства и не устраивали влиятельные фракции. По завершении третьего чтения председательствующий ставил на голосование законопроект в целом с принятыми поправками.
Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов.
Обстановка не позволила четвертой Думе сосредоточиться на крупномасштабной работе. Ее постоянно лихорадило. К тому же с началом в августе 1914 года мировой войны, после крупных провалов русской армии на фронте дума вступила в острейший конфликт с исполнительной властью.
3 сентября 1915 года после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале 1916 года.
Но проработала Дума недолго. 16 декабря 1916 года была вновь распущена. Возобновила деятельность 14 февраля 1917 года в канун февральского отречения Николая II. 25 февраля опять распущена. Больше официально не собиралась. Но формально и фактически существовала.
Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом «частных совещаний». Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно. 6 октября 1917 года Временное правительство постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. 18 декабря 1917 года одним из декретов ленинского Совнаркома была упразднена и канцелярия самой Государственной Думы.
Чему учит опыт деятельности Государственной Думы? Анализ свидетельствует: до сих пор весьма актуальны по крайней мере два урока ее существования.
Урок первый. Парламентаризм в России был «нежеланным ребенком» для правящих кругов. Его становление и развитие происходило в острой борьбе с авторитаризмом, самодержавием, самодурством чиновничества и исполнительной власти.
Урок второй. В ходе становления российского парламентаризма был накоплен ценный опыт работы и борьбы с авторитарными тенденциями в деятельности властей, который не по-хозяйски забывать и сегодня.
Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет, существенно влияя на весь механизм самодержавной власти дома Романовых. Она уделяла огромное внимание сирым и обездоленным, занималась разработкой мер социальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею, в частности, разработано и принято одно из самых передовых в Европе фабрично-заводское законодательство.
Предметом постоянной заботы Думы было народное просвещение. Она довольно задиристо настаивала на выделении средств на строительство школ, больниц, домов призрения, церковных храмов. Особое место уделяла делам религиозных конфессий, развитию культурно-национальных автономий, защите инородцев от произвола центральных и местных чиновников. Наконец, существенное место в работе Думы занимали внешнеполитические проблемы. Думцы постоянно бомбардировали российский МИД, другие инстанции запросами, реляциями, указаниями, формировали общественное мнение.
Крупнейшей заслугой Думы явилась безоговорочная поддержка кредитования на модернизацию потерпевшей поражение в войне с Японией русской армии, восстановление Тихоокеанского флота, строительство по самым передовым технологиям кораблей на Балтике и Черном море. С 1907 по 1912 год Дума санкционировала увеличение военных расходов на
51 процент.
Есть, конечно, и пассив, причем немалый. Несмотря на все старания трудовиков, постоянно будировавших в Думе аграрный вопрос, решить его она оказалась бессильна: слишком велика была помещичья оппозиция, да и среди депутатов присутствовало немало таких, кто, мягко говоря, не был заинтересован в его решении в пользу малоземельного крестьянства.
Опыт парламентаризма в царской России необычайно актуален. Он учит нынешних парламентариев боевитости, умению отстаивать народные интересы в условиях жесткого давления исполнительной власти, острой борьбе, изобретательности в формах деятельности депутатского корпуса, высокому профессионализму и активности.
После Февральской революции 1917 г. в стране стала быстро расти сеть советов рабочих, солдатских, крестьянских депутатов.
II съезд советов рабочих и солдатских депутатов, открывшийся
25 октября, провозгласил переход всей власти к советам (в декабре крестьянские советы присоединились к рабочим и солдатским). Избранный съездом ВЦИК (Всероссийский Центральный исполнительный комитет) оказался носителем законодательных функций.
На II Всесоюзном съезде 31 января 1924 г. была принята первая Конституция СССР. Установленный в ней государственный механизм Союза был вполне аналогичен РСФСР.
Именно СССР стал фактическим наследником дореволюционной российской государственности. Что ж касается РСФСР, то ее правовой статус в ряде отношений был ниже, чем у других союзных республик, поскольку многие российские вопросы отошли в ведение союзных учреждений.
5 декабря 1936 г. VIII Всесоюзный съезд советов принял новую Конституцию СССР. Она вводила всеобщие, прямые и равные выборы при тайном голосовании. На смену съездам советов и ЦИКу пришел Верховный Совет СССР. Он также собирался на сессии два раза в год, рассматривал законопроекты и утверждал указы своего Президиума.
21 января 1937 г. была принята и новая Конституция РСФСР, также заменившая съезды советов на Верховный Совет республики, депутаты которого избирались на 4 года по норме 1 депутат от 150 тысяч населения.
В последующие годы полномочия и статус высшего органа законодательной власти в Российской Федерации неоднократно пересматривались и уточнялись. Заметными вехами на этом пути стали: законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 01.01.01 г., от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 г., от 24 мая и 1 ноября 1991 г., закон Российской Федерации от 01.01.01 г. Большинство этих изменений и дополнений были связаны с начавшимися в стране глубокими социально-экономическими и политическими преобразованиями и роли в них представительных институтов.
Подобное перераспределение общественных ролей в условиях отсутствия парламентских традиций, отработанного механизма согласования интересов, а также личные амбиции руководителей с обеих сторон не раз служили причиной острых правовых и политических коллизий во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей, что, в конце концов, привело в октябре 1993 г. к их открытому конфликту, завершившемуся роспуском Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета Российской Федерации и ликвидацией системы советов.